社會治理的歷史，是從政策走向制度的歷史。社會治理為什麼要從政策走向制度？因為以制度而治體現了一種新的治理思路，其基本內涵是：治理者通過制度賦予社會成員發展所匹配的資源稟賦，將發展優勢內化於人，實現經濟社會的可持續發展。以制度而治與通過政策指標進行治理的方式有很大不同，治理的重點從短效治理轉向長效治理，從臨時治理轉向常態治理，從通過政策之“令”治理轉向塑造制度之“勢”治理。

　　政策之治和制度之治有幾個方面的不同。

　　制度視角下理解的“資源稟賦”主要指知識、信息、權利這些看似無形，但可以從更深層次上塑造人的發展動能的資源。如果說政策更多著眼於對資金、土地、勞動力等有形資源的調配，那麼制度建設的根本在於通過知識、信息、權利調動，賦予人寬廣的發展縱深。資源的錯配本質上是對人的發展空間的擠壓。即使某些政策可以短期內賦予人若干財富，但是如果沒有對發展縱深的擴展，任何財富資源的再分配都隻能是杯水車薪，甚至是南轅北轍。因此，以制度而治，是從淺表層次的政策治理轉向更深層次的對人的主體發展能力的塑造。

　　在政策視角下，國家治理能力主要的衡量標准在於是否能夠完成可以量化的明確政策目標。政策目標的完成是衡量治理效能好壞的基礎。這需要各級政府部門不惜調動大量的資源來完成這些指標，使行政、社會資源分布格局朝著有利於完成目標的方向傾斜。這樣的傾斜固然有助於高效、迅速地完成那些固定指標，但同時會導致在目標無法涵蓋的治理領域中的資源不足。這反而會擴大社會資源分布的不平衡。以制度而治，需要治理者針對社會已有的資源分布格局中的問題，進行深層次的調節。如果說集中資源突擊某些政策目標的做法類似於老子所說的“損不足以奉有